El nivel intermedio: configuración y liderazgo
Por mucho tiempo el modelo de gestión pública ha considerado que quien toma la decisión dispone de preferencias claras y ordenadas, objetivos precisos, información actualizada y objetiva (confiable), y que su elección busca maximizar los beneficios y minimizar los costos, y que los aprendizajes se producen mediante los costos de los errores. En este modelo, ya clásico, de distinción weberianaentre política y administración, la implementación y sus actores han sido olvidados y han pasado a constituir una gran caja negra, ignorando el papel que juegan en el éxito o fracaso de las políticas públicas, los actores intermedios.
Pero el proceso de implementación es también un proceso complejo donde los actores establecen relaciones de conflicto y cooperación que pueden resultar clave para garantizar el éxito o el fracaso de la política, dado que intervienen múltiples actores/organismos con diferentes intereses y recursos.
¿Quiénes son los actores intermedios?
Se identifica al nivel intermedio con organizaciones o individuos que participan en el proceso de implementación de las políticas, es decir, como estructuras de implementación. Pero la necesidad de otorgar cohesión territorial, hace necesario un nivel de coordinación superior, más intenso y profundo, que se inician en el diseño, se incorporan a la decisión y participan de la implementación.Se refiere a la existencia de ciertos actores (SLE, Consejos, SEREMIAS, Deprovs, ACE, Superintendencia, JUNJI, JUNAEB, SENDA, SENAME, CONAMA) que se sitúan entre las instancias de elaboración de las políticas públicas del sector y las escuelas, que son las destinatarias de dichas políticas, y en última instancia, el espacio sobre el cual estas políticas quieren operar. Son estructuras de autoridad (en tanto actores estatales) que operan entre las escuelas, o nivel micro, y el nivel de elaboración de las políticas, o nivel macro.
El nivel intermedio del sistema educativo está conformado por aquellos actores que se encuentran entre la escuela (nivel micro) y las autoridades de conducción del sistema (nivel macro). Estos actores aparecen formalmente ligados al procesos de implementación de las políticas diseñadas por los organismos superiores del sistema, y así son frecuentemente percibidos desde arriba, las autoridades, como desde abajo, las escuelas. El desconocimiento sobre los niveles intermedios parece ir acompañado del supuesto de que estos actores son simples correas de transmisión de demandas y de políticas entre las escuelas y los espacios de elaboración de políticas, y que, por tanto, solo realizan tareas de carácter operativo/administrativo, y son incapaces de influir sobre los resultados y el funcionamiento del sistema.
Los actores en los niveles intermedios inmediatamente superiores a los establecimientos no solo desarrollan tareas de carácter administrativo, sino que tienen una gran capacidad de adoptar decisiones sobre aspectos sustantivos de la política en su ámbito de influencia. Además, estos actores tienen intereses, preferencias y objetivos propios; de modo que la capacidad de las políticas, y de los responsables de su elaboración, es decididamente limitada para estructurar, controlar o modificar el comportamiento o los valores de estos actores. En nuestro país, necesitamos construir un nivel intermedio sólido y transparente. Hasta hoy existen funciones dispersas entre los municipios y los departamentos provinciales de educación. Los nuevos Servicios Locales, concentrarán la gestión e integrarán las funciones administrativo-financieras con la gestión técnica pedagógica, hoy divididas.
Necesitamos un nivel intermedio educativo que establezca una relación de cooperación y articulación con otros actores del nivel intermedio para lograr la necesaria complementariedad de las acciones; ello incluye discutir y consensuar objetivos con una mirada global e integradora, que asegure gobernabilidad, eficacia, calidad y equidad educativa.
La gobernanza territorial
Este cambio estructural llega en un momento de crisis de la capacidad del municipio para gestionar, tanto para organizar los recursos como para alcanzar los objetivos que se le encomiendan. Hay una crisis de eficacia y de legitimidad. No hay confianza en sus capacidades ni en su liderazgo.
La nueva institucionalidad pública para la educación trae nuevas formas de gobierno territorial, en remplazo de la autoridad tradicional hoy cuestionada; esto implica pensar desde ahora, modalidades de gobernanza en las cuales las formas de trabajo en red sean la distinción. Y esto por qué? No por moda, sino porque es necesario construir confianzas y distribuir responsabilidades, para optimizar las capacidades de la diversidad existente en los nuevos territorios y colocarlos al servicio de objetivos compartidos.Ya no es posible seguir pensando las relaciones intergubernamentales en términos de jerarquía o de pura autonomía, sino que se vuelve imprescindible analizarlas en términos de un modelo de autoridades superpuestas, donde la negociación y la cooperación entre los diversos niveles de gobierno se constituyen en un requisito fundamental. La cuestión es cómo debe organizarse la interdependencia entre los diferentes niveles de gobierno y lograr la coherencia de las políticas educativas a través de la coordinación de los distintos niveles que participan en sus fases de diseño y de aplicación.
En este nuevo modelo que comienza a configurarse a partir de la NEP –por lo menos en educación-, tanto el gobierno central como esta instancia territorial propuesta, participan activamente en la definición de la dimensión sustantiva de las políticas públicas educativas, aunque será este nuevo nivel intermedio, el que a través de su propia estructura organizativa, tendrá mayores responsabilidades –aunque no exclusivas-, sobre la dimensión operativa de las políticas. Un reto para la gestión pública será la incorporación de la gestión territorial. El reto actual es que las políticas públicas se puedan adaptar al territorio y no a la inversa. El desafío de la cohesión territorial para lograr el desarrollo equilibrado y sostenible.
El trabajo colaborativo
Reemplazar la competencia por la colaboración. Por años hemos profundizado en la diferenciación para visibilizarse, para constituirse en una oferta que despierte el interés y sea adquirido (servicio educativo). Pues bien, aquí hay implícito un cambio paradigmático que señala que el trabajo colaborativo es un valor, una estrategia superior para el logro de objetivos más amplios como es mejorar la calidad de la educación del sistema, de todas las escuelas y no solo de algunas. Porque en la lógica de la diferenciación, de la competencia, los que ganan lo hacen porque logran vencer a los demás, los que ganan son pocos porque no pueden ganar muchos, y los que ganan son siempre los mismos, al igual que los que pierden.
El modelo que se configura y desprende de este documento: Marco para la Gestión y el Liderazgo Local, propone la construcción de una nueva cultura profesional colaborativa, institucional y personal, con el objetivo de mejorar los resultados socioeducativos. Será un gran obstáculo vencer la desconfianza y el desconocimiento entre actores socioeducativos presentes y que trabajan muchas veces con objetivos disímiles sino contrapuestos en el mismo espacio territorial (como por ejemplo la retención educacional y continuidad de estudios contra la inserción y especialización temprana para el ingreso al mundo laboral). El trabajo colaborativo es una modalidad de articular las actividades de un grupo humano en torno a un conjunto de fines, de metas y de resultados a alcanzar. Implica una interdependencia activa entre los integrantes de un grupo y asumen una misión de trabajo.
Estimular la capacidad de trabajo colaborativo supone valorar la iniciativa. La organización en redes construye una trama de saberes desde la base; en ellas prima el movimiento, la cooperación y la creación de nuevas modalidades de ver y hacer “en-con” la realidad educativa. La red permite la multiplicación de la experiencia individual y colectiva, y puede llegar a anticiparse a los problemas y resolverlos por su capacidad de innovación. El propósito primordial de las redes es superar el aislamiento y la dependencia que arrinconan a los sistemas educativos y a sus actores a la desprofesionalización y estimular el desarrollo de una autonomía interdependiente.
“La confianza es la forma más elevada de la motivación humana” (Stephen Covey), se concreta en el trabajo colaborativo, el cual posibilita recuperar valores primordiales a la esencia del ser humano, potenciando el desarrollo de un mayor impacto en la gestión educativa. Estamos inaugurando un nuevo tiempo en la gestión educacional de nuestro país y nosotros seremos protagonistas y muchos de ustedes serán los líderes llamados a concretar los cambios.